香港是世界上人口最為稠密的城市之一，住房需求巨大，土地供給非常不足，人地矛盾十分尖銳，面臨突出的住房困局。造成困局的主要原因，在於生態用地嚴格限制發展、填海面積不斷削減、丁權政策的制約等，造成住宅用地難以有效釋放，回收低效用地難度極大。為此，需要通過修法縮小郊野公園和棕地範圍，回收相關土地，啟動較大規模填海造陸計劃，與新界丁屋合作土地建設，打破利益格局注重輿論導向等，以化解香港住房困局。
香港住房及土地供應現狀
香港住宅建設與土地供應密不可分，這方面涉及土地批租、新開發土地供應、公屋供給三方面情況。
一是土地批租。土地批租制度是港英時期形成的制度，並延續至今。1841年，英國王室授權港英政府通過拍賣出讓土地使用權，逐漸形成現行的土地批租制度。香港回歸後，對國有土地繼續適用土地批租制度。1997年7月1日特區政府頒布新政，新批租的土地除特殊用地外，租期一律為50年。2003年後政府恢復批租，8年中僅出讓住宅用地5公頃，由於土地拍賣市況不佳，政府推出了「勾地」制度，2013年又取消了這一制度。
二是新開發土地。據特區政府規劃署2019年披露的數據，香港總面積中，郊野公園及荒地約佔67%，26%為工商等建設用地，而住宅用地只佔7%，這一比例在過去15年幾乎保持不變。由此來看，香港並不缺用地，但745萬人卻都擠在不到7%面積的土地上，平均每1%的土地，負荷超過了100萬人，造成香港住房的「貴、小、擠」。
三是公營房屋供給。這方面包括公屋（公營租住房屋）與居屋（資助出售房屋）兩種。目前公屋住戶有75.6萬戶，公屋由特區政府組織興建、只租不售，租金相比市場價格遠為低廉，根據收入指數每兩年調整，適合中低收入家庭居住。對於有經濟困難的公屋租戶，房委會還設有租金援助計劃。居屋由特區政府組織興建、可賣給市民，售價相對較低，但密度大、環境品質不佳。
按照港府規劃，未來20-25年內要提供100萬套住宅，但是土地缺口仍然巨大。規劃署估算未來30年的土地需求將不少於48平方公里，除了已落實或已規劃的發展項目能夠供應的36平方公里土地，長遠至2046年，香港的土地缺口超過12平方公里。
香港住房面臨的制約因素
香港住房問題的核心症結在於住宅用地供應長期不足，相關土地和法律制度的不合理安排、利益群體對民眾認知的錯誤引導等都起到了推波助瀾作用。
（一）極為嚴格的生態用地發展限制政策與人居需求產生了突出矛盾。香港延續歐洲部分國家所秉承的可持續發展理念，頒布了相關政策禁止損害樹木和灌木，形成了大量郊野公園。隨後，通過《郊野公園條例》《海岸公園及海岸保護區規例》等一系列政策法規，郊野公園逐漸成為土地開發的禁區。截止目前，香港超過415平方公里的郊野公園與特殊地區受到政府保護，無法進行開發，成為了滿足強勁增長人居需求的重大障礙。
（二）填海造陸屢次被環保人士批評造成填海面積不斷削減。1887年以來，香港填海造陸面積超過69平方公里，佔建成區面積的25%，約容納了香港27%的人口與70%的寫字樓。從上世紀90年代中期，香港環保運動興起，香港「保護海港協會」成立。該協會不斷施壓特區政府，導致相關填海計劃擱置，並於2004年在香港終審法院推翻了灣仔北填海計劃，確立了有迫切及凌駕性的當前需求、沒有其他可行辦法、對海港的損害減至最少等三項填海原則。從此，香港填海規模急劇縮小，2005至2009年間填海造陸面積只有84平方公里，2010至2013年則降至8萬平方米，填海造陸這個增加香港建設用地的重要途徑被逐步封緊。
（三）沿用港英政府時期的丁權政策極大制約了住宅用地有效釋放。當年港英政府在新界征地建設新市鎮，為了減少新界居民抗議阻力而施行了丁權政策，即香港新界男性原住民成年後，有權向港英政府申請法定土地，興建一棟不超過3層、面積不超過200平方米的住宅，即丁屋。香港回歸後，特區政府沿用該政策。目前，香港佔比7%的住宅用地中有44.8%的用地屬於鄉郊居所，被用於興建鄉村式發展、低強度開發的住宅，這些住宅僅居住了不到一成的人口。香港土地開發潛力最大的新界卻是受丁權政策影響最大的區域，大量用地不得不被用於鄉村式發展。
（四）特區政府回收低效用地開發難度極大、耗時極長。香港可發展土地不足，回收郊區利用效率低下土地成為特區政府增加土地房屋供應的重要策略。然而，由於土地使用權分散，特區政府回收土地須咨詢公眾意見，往往觸發爭議而不斷擱置，進一步加劇土地短缺問題。如「新界東北發展計劃」自2008年立項以來，部分社會團體以毀壞村民家園、破壞生態農業、涉嫌利益輸送、反對香港內地融合、浪費財政予以反對，直到2014年6月前期工程撥款申請才獲得立法會通過。同時，全港農地有超過三分之二囤積在各大開發商手中閑置，僅香港四大地產家族（恒基地產、新鴻基地產、新世界發展及長實集團）持有的農地面積就達10平方公里，足以興建80萬個單位。這些開發商拿地後卻不開發，坐享升值。
總之，香港的住房問題根源在土地制度，經過上百年的制度運行積澱和發展，形成了眾多法律約束條款和禁區，也形成了眾多的利益集團交織其中，使香港住房成為政治穩定、經濟發展、民生福祉、生態環境的綜合性問題，也成底層不滿、中產焦慮、社會動盪的導火索，動手解決的困難不容小覷。
對香港住房和土地市場的
展望及思路建議
據統計，2004-2019年香港家庭月收入中位數只增長78%，但房價漲幅卻是391%。住房問題的解決，關係民生福祉、港人的獲得感幸福感。國務院港澳辦夏寶龍主任、中央人民政府駐港聯辦駱惠寧主任多次對香港住房問題表達關切，期盼告別劏房。林鄭月娥行政長官在2021年施政報告中表示，將通過在北部都會區發展、東湧填海工程等措施，收回700公頃土地，用於興建35萬個公屋、10萬個私營單位；並表示會將面積達300平方公里的北部都會區規劃成92萬套住房、可容納250萬人口的宜居宜業宜遊的國際創新科技中心。短期會通過給予住房補貼、修改規例遏制劏房加租等措施，緩解住房負擔重的問題。解決土地房屋困局是所有特區政府管治者的責任，要從維護全港市民的根本利益出發，統籌政治穩定、民生福祉和生態保護，堅持房住不炒的總體定位，遏制資本炒作，更好發揮公屋在保障基本住房服務的積極作用，形成「公屋—居屋—私人住宅」的多主體供給、多層次住房供應體系。為此，提出以下建議，希望不斷改善香港最貧困群體和中等收入與群體的住房條件。
（一）修訂相關法規政策，縮小郊野公園和棕地範圍，堅決回收相關土地。這方面需要克服來自環保團體的阻力，全面審視、檢討所有郊野公園的生態價值、服務和用途等，縮小部分郊野公園面積，為解決住房問題釋放空間。建議修訂《郊野公園條例》中有關土地徵收開發條款，適當簡化公眾諮詢、技術評估、環境評估等程序，重點利用郊野公園內生態價值不高、公眾享用價值較低、位於邊緣地帶的土地作為公營房屋。同時，還要克服來自囤積大量土地的發展商的阻力，充分利用《收回土地條例》，加大力度收回需要做公共用途的私人土地。加快修訂相關法律條款，明確將建設公屋作為公共用途，加大對回收土地的司法支持。
（二）啟動較大規模填海造陸計劃，擴大香港土地供給。填海獲得的土地沒有歷史產權問題，能夠在最短時間內被政府掌控，應當作為擴大香港土地供給的最重要舉措。建議加速修訂《保護海港條例》，掃除填海重要法律阻礙，積極推動「明日大嶼願景」計劃。特區政府要努力開展針對環保和海洋生物保育領域專業人士的宣傳引導工作，大力爭取民眾支持。同時，以未來土地開發收益作為還款來源試點發行填海造陸專用債券，充實填海資金，加快進程。
（三）與新界丁屋合作土地建設，提高開發強度和密度。借鑒國內舊城改造經驗，在保障原住民核心利益的基礎上，通過探索創新公私合作開發等模式，在預留丁屋土地上與原住民合作協商開發，提高土地容積率和開發強度，同時給予原住民適當經濟補償，實現增量式改革。
（四）減少利益集團對公共政策的干擾。特區政府需要旗幟鮮明樹立為全港市民利益服務的宗旨，不搖擺、不回避。通過完善選舉規則和修定相關法例遏制大地產商對施政的干擾，弱化地產資本對政界的滲透，阻斷其操縱立法會、環保NGO組織和媒體輿論對特區政府釋放土地資源、推動住房供給的阻撓，防止其對經濟民生議題的綁架。同時，加強與香港公共知識分子和主流輿論宣傳媒體合作溝通，揭露本質、闡釋政策、消除顧慮、教育民眾、啟迪民智，保障香港住房土地開發不被利益集團包裝下的所謂「民主」聲音所干擾。
作者為華潤宏觀經濟與政策研究院研究員，本文發表於《紫荊論壇》2022年1-2月號第32-35頁